A. Buczyńska
ПОД- СЕКЦИЯ 20. Муниципальное право.
A. Buczyńska
Narodowy Uniwersytet Agroekologiczny w Żytomierzu wykładowca
Określenie samorządu terytorialnego według ustawodawstwa Polski i Ukrainy
Ukraina podobnie jak i Polska po odzyskaniu niepodległości zaczęła przeprowadzać zmiany ustrojowe. Jedną z instytucją demokratycznego państwa prawnego jest samorząd terytorialny, który ze względu i na zadania, i na obywatelski charakter jego organów stanowiących, może zapewnić możliwość realnego utrzymywania więzi władzy publicznej z wyborcami [1, 9]. Jego odtworzenie było integralnym elementem procesów zmian systemowych, polegających na budowie państwa demokratycznego i obywatelskiego oraz tworzeniu gospodarki rynkowej. Jednak przy odbudowie tego instytutu w ustawodawstwie obu państw istnieją pewne rozbieżności. A więc, samorząd terytorialny w Polsce został po prostu reaktywowany, natomiast w Ukrainie raczej odbywa się stanowienie tej instytucji.
W Polsce samorząd terytorialny faktycznie został przywrócony w roku 1990 roku kiedy to została uchwalona ustawa o samorządzie terytorialnym [2]. Na mocy tej ustawy powołano samorząd na szczeblu gminnym i upodmiotowienie mieszkańców gminy (art. 1). Gmina została określona jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego, a samorząd został uznany za podstawową formę organizacji lokalnego życia publicznego. Konstytucja RP uchwalona dnia 2 kwietnia 1997 r. określiła podstawowe zasady ustrojowe państwa m.in. przepisy bezpośrednio dotyczące samorządu terytorialnego znajdujące się w dwóch rozdziałach pierwszym i siódmym [3]. Przepisy konstytucyjne określają gminę jako podstawową jednostką samorządu terytorialnego jednak ustawodawca wskazał na funkcjonowanie innych jednostek samorządu regionalnego albo lokalnego i regionalnego, które ma określić ustawa (art. 164). Gmina uzyskawszy osobowość prawną z mocy Konstytucji stała się jak podmiotem stosunków publicznoprawnych tak i cywilnoprawnych. Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16). Gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego.
Od dnia 1 stycznia 1999 roku w Polsce została przeprowadzona reforma administracji publicznej. Wprowadzono trójstopniowy podział terytorialny, utworzono samorząd terytorialny na szczeblu powiatu i województwa, a także zespolenie pod zwierzchnictwem wojewody i starosty większości dotychczasowych organów administracji specjalnych. Podstawę prawna dla trójszczeblowego podziału samorządu terytorialnego w Polsce stanowią obok ustawy zasadniczej ustawy z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym [4] oraz ustawa o samorządzie województwa [5], a także ustawa z 24 lipca 1998 roku o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa [6], w której określono, że jednostką podziału kraju są gminy, powiaty i województwa. W modelu trójszczeblowym gmina jest jednostką podstawową, powiat lokalną, a województwo regionalną. Każdy ze szczebli ma rozgraniczone zadania i dlatego są niezależne od siebie. Od dnia wejścia w życie reformy administracyjnej każdy obywatel Polski należy do trzech wspólnot samorządowych (lokalnych na poziomie gminy i powiatu, regionalnych na poziomie województwa), tzw. terytorialnych korporacji samorządowych. Każda taka organizacja obejmuje: terytorium, które należy do gminy, powiatu lub województwa, obywateli zamieszkałych na danym terytorium, zakres władzy, jaka przysługuje jednostkom samorządu terytorialnego oraz organizacji właściwych dla danego szczebla.
W Ukrainie proces poszukiwania właściwego modelu samorządu terytorialnego rozpoczął się z uchwaleniem ustawy z 1990 r. o radach miejscowych deputotów ludowych i samorządzie miejscowym, ustawy z 1992 r. o radach miejscowych deputatów ludowych i samorządzie miejscowym i regionalnym, ustawy z 1994 r. o kształtowaniu organów władzy miejscowej i samorządu i o administracji publicznej i samorządzie miejscowym w Ukrainie, króra stała się organiczną częścią Umowy Konstytucyjnej między Radą Najwyższą Ukrainy i Prezydentem Ukrainy, sporządzonej w dniu 8 czerwca 1995 r. Konstytucja Ukrainy uchwalona przez Radą Najwyższą Ukrainy w dniu 28 czerwca 1996 roku określiła model konstytucyjny samorządu terytorialnego [7, 631].
W Konstytucji Ukrainy podobnie jak w Konstytucji Polski, samorządu terytorialnemu poświęcono cały rozdział, mianowicie rozdział ХI (art. 140-146) zatytułowany jako samorząd miejscowy. Ukraiński ustawodawca, w odróżnieniu od polskiego, w art. 140 Konstytucji Ukrainy, definiuje pojęcie samorządu terytorialnego [8]. A więc, samorząd miejscowy jest prawem lokalnej społeczności samorządowej - mieszkańców wsi czy dobrowolnego zjednoczenia w gromadę wiejską mieszkańców kilku wsi, osiedla czy miasta - samodzielnie rozwiązywać zagadnienie o znaczeniu lokalnym w zakresie Konstytucji i ustaw Ukrainy. Konstrukcja samorządu miejscowego ustalona przez Konstytucję Ukrainy została rozwinięta w ustawie z 24 kwietnia 1997 r. o samorządzie miejscowym w Ukrainie [9], również definiując samorząd miejscowy, jednak w konstytucyjnym i ustawowym określeniu samorządu miejscowego istnieją rozbieżności. Ustawa uzupełnia definicję samorządu miejscowego poprzez wskazanie iż lokalna społeczność samorządowa sprawuje samorząd nie tylko w sposób bezpośredni lecz również przy udziale organów pochodzących z wyborów.
Chociaż ustawodawca Ukrainy definiuje pojęcie samorządu miejscowego, jednak instytut ten potrzebuje reformowania. Przede wszystkim warto zwrócić uwagę, że w Ukrainie samorząd terytorialny funkcjonuje tylko na najniższym szczeblu którymi są miasta i wsie, natomiast na poziomie rejonu i obwodu istnieją tylko rady samorządu terytorialnego posiadające wyłącznie władzę stanowiącą wówczas, gdy władzę wykonawczą sprawuje administracja państwowa. Poza tym jak zadecydował ustawodawca ukraiński samorząd terytorialny jest raczej instytucja fakultatywną ponieważ o jego powstaniu i istnieniu decyduje lokalna społeczność samorządowa. Taki stan rzeczy nie da się pogodzić z koncepcją demokratycznego państwa prawnego integralną częścią którego jest samorząd terytorialny. A więc należy umocować tą instytucję jako wynikającą z mocy prawa.
W polskiej doktrynie prawnej samorząd terytorialny jest ujmowany jako forma decentralizacji administracji publicznej. Zdaniem H.Izdebskiego zasadniczy podział terytorialny państwa tworzy się dla celów samorządu terytorialnego. W rezultacie samorząd terytorialny stanowi podstawową formułę decentralizacji władzy publicznej [1, 19]. Wyjaśniając pojęcie samorządu B.Dolnicki podkreśla, że "instytucja samorządu jest jednym ze sposobów decentralizowania administracji państwowej" [10, 17]. Według prof. T. Rabskiej na pojęcie samorządu terytorialnego składają się następujące elementy: a) wyodrębniona grupa społeczna określona przez prawo, której członkostwo powstaje z mocy prawa; b) powołana do wykonywania zadań administracji państwowej w sposób samodzielny, w formach właściwych dla administracji państwowej; c) posiadająca własną organizację ustaloną w przepisach prawnych, pozostającą pod kontrolą tej grupy społecznej, która ją wybrała; d) organizacja samorządu zbudowana jest na zasadach decentralizacji, działając na podstawie prawa pozostaje tylko pod nadzorem organów państwowych; e) organy samorządu nie będąc organami administracji państwowej wchodzą w skład jednolitego aparatu administracji jaki całości [11, 31].
W ukraińskiej doktrynie prawnej nie jednomyślności co do koncepcji istoty samorządu terytorialnego. Są zwolennicy teorii naturalistycznej samorządu terytorialnego, m.in. prof. A.W. Batanow twierdzi, że właśnie lokalna społeczność samorządowa w sposób samodzielny decyduje i wykonuje zadania o znaczeniu lokalnym, ponieważ historycznie powstała wcześniej od państwa. A więc, samorząd terytorialny nie wynika z mocy prawa, lecz państwo przy pomocy środków prawnych tylko uporządkowuje aktywność lokalnej społeczności samorządowej. [12, 372]. Natomiast, według teorii państwowej samorządu terytorialnego, reprezentowanej na Ukrainie przede wszystkim przez prof. W.I. Bordeniuka, istota decentralizacji polega na tym, że władza, źródłem której jest naród, w swej istocie jedyna, lecz spełniana z jednej strony przez organy administracji państwowej, a z innej - przez organy samorządu terytorialnego [13, 21].
Podsumowując, należy podkreślic, że chociaż ustawodawca ukraiński zdefiniował pojęcie samorządu terytorialnego, jednak instytut ten wymaga podalszych zmian. Przede wszystkim konieczne jest przeprowadzenie reformy administracji publicznej, wprowadzenie nowego podziału administracyjno-terytorialnego kraju, wyposażenie jednostek samorządu terytorialnego w środki materialne, które umożliwiają realizację tych zadań.
Literatura
1. H. Izdebski, Samorząd terytorialny Podstawy ustroju i działalności, Wydawnictwo Prawnicze, LexisNexis, Warszawa, 2004 - 272 s.
2. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.);
3. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997, nr 78, poz. 483 z późn. zm.);
4. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001, nr 142, poz. 1592 ze zm.);
5. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001, nr 142, poz. 1590; ze zm.)
6. Ustawa z dnia 24 lipca 1998 roku o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. z 1998, nr 96, poz. 603; ze zm.)
7. Конституційне право України /За ред. док. юрид. наук, проф. В.Ф. Погорілка: Підручник. - К.: Наукова думка, 2000. - 2-е доопрацьоване вид. - 734 с.
8. Конституція України Відомості Верховної Ради України від 28.06.1996 р. (ВВР), 1996, N 30, ст. 141
9. Закон України Про місцеве самоврядування в Україні від 21.05.97 р. (ВВР), 1997, N 24, ст.170 зі зм.
10. B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, 4 wydanie Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., Warszawa 2009 - 420 s.
11. Z. Bukowski, T. Jędrzejewski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Dom Organizatora, Toruń, 2003 - 384 s.
12. Батанов О.В. Kонституційно-правовий статус територіальних громад в Україні: Монографія / За заг. ред. В. Ф. Погорілка. - К.: Концерн "Видавничий Дім "Ін Юре", 2003. - 512 с.
13. Борденюк В. Децентралізація державної влади і місцеве самоврядування: поняття, суть та форми (види) // Право України. - 2005. - № 1. - С. 21-25
